Violenza contro gli operatori sanitari. L’equiparazione ai pubblici ufficiali è superflua

Art.  583-quater
(modifiche in grassetto)
Lesioni personali gravi o gravissime a un pubblico ufficiale in servizio di ordine pubblico in occasione di manifestazioni sportive.
“Nell’ipotesi di lesioni personali cagionate a un pubblico ufficiale in servizio di ordine pubblico in occasione di manifestazioni sportive, le lesioni gravi sono punite con la reclusione da quattro a dieci anni; le lesioni gravissime, con la reclusione da otto a sedici anni, nonché a personale esercente una professione sanitaria o socio-sanitaria o a incaricati di pubblico servizio presso strutture sanitarie e socio-sanitarie pubbliche o private”.

Sempre all’interno dello stesso articolo si prevede l’aggiunta del presente comma:“Le stesse pene si applicano in caso di lesioni personali gravi o gravissime cagionate a personale esercente una professione sanitaria o socio-sanitaria o a incaricati di pubblico servizio, nell’atto o a causa dell’adempimento delle funzioni o del servizio presso strutture sanitarie e socio-sanitarie pubbliche o private”.

Si introduce inoltre una circostanza aggravante specifica inserita all’interno dell’articolo 61 del codice penale, numerata come 11-octies. Il reato è quindi aggravato se si commette il fatto “con violenza o minaccia in danno degli esercenti le professioni sanitarie e socio-sanitarie nell’esercizio delle loro funzioni”.

Si modificano, infine, le norme legate alla procedibilità, con particolare riferimento agli articoli legati alle percosse e alle lesioni personali che risulterebbero così modificati:

Articolo 581 c.p.
“Chiunque percuote taluno, se dal fatto non deriva una malattia nel corpo o nella mente, è punito, a querela della persona offesa, salvo che ricorra la circostanza aggravante prevista dall’articolo 61, 11-octies), con la reclusione fino a sei mesi o con la multa fino a euro 309”. (modifiche art.581 cp).

Articolo 582 c.p.
“Se la malattia ha una durata non superiore ai venti giorni e non concorre alcuna delle circostanze aggravanti previste negli articoli 583 e 585 61, numero 11-octies), ad eccezione di quelle indicate nel numero 1 e nell’ultima parte dell’articolo 577, il delitto è punibile a querela della persona offesa”. (modifiche art. 582 cp)

Di fatto, quindi, il complesso delle norme messe in campo dal legislatore risultano efficaci senza scomodare le improbali estensioni – come vedremo – delle qualifiche penalistiche di pubblico ufficiale e di incaricato di pubblico servizio. Agendo sulla qualifica residuale di esercente un servizio di pubblica necessità si raggiungono i seguenti scopi:
1. inasprimento delle pene sui reati di lesioni grave e gravissime a danno di esercenti le professioni sanitarie e socio sanitarie;
2. aggravante specifica, prevista dell’articolo 61 del codice penale, numerata come 11-octies che punisce chi agisce “con violenza o minaccia in danno degli esercenti le professioni sanitarie e socio-sanitarie nell’esercizio delle loro funzioni”;
3. procedibilità di ufficio in caso di percosse e lesioni personali.
Potrebbe rimanere l’incertezza della esatta individuazione delle professioni socio-sanitarie visto che la legge 3/2018 le riconosce, al momento, soltanto rispetto ai precedenti profili di “operatore socio-sanitario, assistente sociale, sociologo ed educatore professionale”. Per il riconoscimento dell’aggravante specifica l’unico intervento può essere, per i profili di incertezza, quello giurisprudenziale.

La problematica della nozione di pubblico ufficiale, di incaricato di pubblico servizio e di esercente un servizio di pubblica necessità e la sua superfluità rispetto al contrasto alla violenza sugli operatori sanitari.
Il legislatore non ha sostanzialmente preso in considerazione le qualifiche pubblicistiche di pubblico ufficiale e di incaricato di pubblico servizio attribuite al personale sanitario. La scelta risulta sostanzialmente corretta, tenendo conto, da un lato della sostanziale tutela – fatte le eccezioni che riporteremo – tra pubblico ufficiale e incaricato di pubblico servizio e, soprattutto, dall’altro, di un’insufficienza di tutela del settore privato e sociale.

Riportiamo gli articoli di interesse:
Art. 357 codice penale 
Nozione del pubblico ufficiale.
Agli effetti della legge penale, sono pubblici ufficiali coloro i quali esercitano una pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa.
Agli stessi effetti è pubblica la funzione amministrativa disciplinata da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi e caratterizzata dalla formazione e dalla manifestazione della volontà della pubblica amministrazione o dal suo svolgersi per mezzo di poteri autoritativi o certificativi.

Art. 358 codice penale 
Nozione della persona incaricata di un pubblico servizio.
Agli effetti della legge penale, sono incaricati di un pubblico servizio coloro i quali, a qualunque titolo, prestano un pubblico servizio.
Per pubblico servizio deve intendersi un’attività disciplinata nelle stesse forme della pubblica funzione, ma caratterizzata dalla mancanza dei poteri tipici di quest’ultima, e con esclusione dello svolgimento di semplici mansioni di ordine e della prestazione di opera meramente materiale.

Articolo 359 codice penale
Persone esercenti un servizio di pubblica necessità.
Agli effetti della legge penale, sono persone che esercitano un servizio di pubblica necessità:
1. i privati che esercitano professioni forensi o sanitarie, o altre professioni il cui esercizio sia per legge vietato senza una speciale abilitazione dello Stato, quando dell’opera di essi il pubblico sia per legge obbligato a valersi;
2. i privati che, non esercitando una pubblica funzione, né prestando un pubblico servizio, adempiono un servizio dichiarato di pubblica necessità mediante un atto della pubblica amministrazione.

Fino al 1990 il legislatore considerava rilevante, per l’appartenenza alla qualificazione di pubblico ufficiale, il rapporto di dipendenza dallo Stato e da un ente pubblico.

Oggi, invece, ha definitivamente accolto la concezione c.d. funzionale-oggettiva della nozione di pubblico ufficiale, non considerando invece più rilevante l’eventuale rapporto di dipendenza del singolo dallo Stato o da altro ente pubblico.

Ciò che dunque definisce la figura di pubblico ufficiale è l’effettivo svolgimento di attività pubblicistica, a prescindere dalla natura dell’eventuale rapporto di impiego che corre fra il soggetto e l’ente.

Questo significa che un’attività possa essere qualificata come pubblica, quando è “pubblica la funzione regolamentata da norme di diritto pubblico, con l’attribuzione dei poteri tipici della potestà amministrativa”. E’ pubblica l’attività del medico caratterizzata dalla “funzione certificativa”: medico di medicina generale, medico ospedaliero, di casa cura privata accreditata.

Sono cioè le funzioni che vengono svolte per le pubbliche amministrazioni, non altre. In genere non si ricomprendono le altre professioni sanitarie – infermieri, tecnici, personale della riabilitazione – le quali rientrano nella nozione “residuale di pubblico servizio, connotata da un lato dalla mancanza di poteri tipici della pubblica funzione, fra cui si sostiene rientrino non solo i poteri certificativi ed autoritativi”.

E’ decisamente malposta, quindi, la questione di chi prevede una indebita estensione delle qualifiche di pubblico ufficiale e di incaricato di pubblico servizio, come ha suggerito Saverio Proia su queste pagine.
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Il problema della violenza sessuale
Ha fatto giustamente scalpore qualche tempo fa il caso della dottoressa in servizio all’interno di una guardia medica di Catania, oggetto di una violenza sessuale in servizio.
In questo caso vi è un’aggravante specifica, nella legge sulla violenza sessuale del 1996 è previsto un aumento di una pena di un terzo laddove la violenza sia compiuta da “da persona travisata o che simuli la qualità di pubblico ufficiale o di incaricato di pubblico servizio”.

Se il legislatore ritenesse utile la modifica, in questo caso sarebbe agevole: modificare il comma introducendo, come già fatto nel testo originario, chi “con violenza o minaccia in danno degli esercenti le professioni sanitarie e socio-sanitarie nell’esercizio delle loro funzioni”.

Il problema del reato di oltraggio a pubblico ufficiale
L’unica differenza sostanziale che si può individuare tra l’essere pubblico ufficiale e incaricato di pubblico servizio la rinveniamo nella rinnovata tutela apprestata dall’ordinamento giuridico alla figura del pubblico ufficiale e alla reintroduzione del reato di oltraggio. Nel giro di pochi anni il legislatore dapprima depenalizza il reato di oltraggio – l’offesa a pubblico ufficiale e successivamente lo reintroduce.

L’attuale art. 341 bis del codice penale recita testualmente:

Art. 341-bis. Oltraggio a pubblico ufficiale.
Chiunque, in luogo pubblico o aperto al pubblico e in presenza di più persone, offende l’onore ed il prestigio di un pubblico ufficiale mentre compie un atto d’ufficio ed a causa o nell’esercizio delle sue funzioni è punito con la reclusione fino a tre anni.
La pena è aumentata se l’offesa consiste nell’attribuzione di un fatto determinato. Se la verità del fatto è provata o se per esso l’ufficiale a cui il fatto è attribuito è condannato dopo l’attribuzione del fatto medesimo, l’autore dell’offesa non è punibile.
Ove l’imputato, prima del giudizio, abbia riparato interamente il danno, mediante risarcimento di esso sia nei confronti della persona offesa sia nei confronti dell’ente di appartenenza della medesima, il reato è estinto.

Rispetto al passato vi sono alcune differenze. Il fatto deve avvenire “in luogo pubblico o aperto al pubblico e in presenza di più persone” mentre nella passata versione era sufficiente che avvenisse “in presenza di lui”. L’ultimo comma dell’art. 341 bis prevede una veramente particolare causa di estinzione dal reato laddove stabilisce che “ove l’imputato, prima del giudizio, abbia riparato interamente il danno, mediante risarcimento di esso sia nei confronti della persona offesa sia nei confronti dell’ente di appartenenza della medesima, il reato è estinto”. Il risarcimento economico del danno estingue quindi il reato.

E’ infine prevista dall’art. 393 bis come causa di non punibilità del reato di oltraggio “quando il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio ovvero il pubblico impiegato abbia dato causa al fatto preveduto negli stessi articoli, eccedendo con atti arbitrari i limiti delle sue attribuzioni”.

Avevamo preannunciato che, vista la sostanziale sovrapponibilità tra le conseguenze di rivestire la qualifica di pubblico ufficiale e di incaricato di pubblico servizio, in questo caso le differenze vi sono. La tutela apprestata verso le offese a un pubblico ufficiale non è apprestata per gli incaricati di pubblico servizio visto che non è stata reintrodotta la fattispecie dell’oltraggio a un “pubblico impiegato” prevista dalla previgente normazione codicistica all’art. 344 codice penali.

Rimangono invece in vigore altre tutele apprestate a entrambe le categorie: la violenza e la minaccia al pubblico ufficiale e la resistenza al pubblico ufficiale.
Anche in questo caso le norme potrebbero essere unificate estendendo il reato di oltraggio agli esercenti le professioni sanitarie e sociosanitari sfruttando la già ricordata aggravante considerato che già la Raccomandazione ministeriale n. 8/2007 “Raccomandazione per prevenire gli atti di violenza a danno degli operatori sanitari” evidenziava, tra le fonti di aggressione “anche quella realizzata con uso di un linguaggio offensivo”.

L’insufficienza di una risposta soltanto penale
Non vi sono dubbi che una risposta legata strettamente all’inasprimento penale sia del tutto insufficiente. Le modifiche operate, ancorché necessarie, rischiano comunque di essere insufficienti.

Si tratta di agire anche sull’organizzazione lavoro visto che, come è stato rilevato, (QS, 12 ottobre),  “le aree a maggiore esposizione sono i servizi di emergenza e di salute mentale; i profili più esposti sono sia medici che infermieri con lunga esperienza professionale e turni di lavoro prolungati” .

Si tratta di ridefinire il concetto di “sinistro”, di “causa violenta in occasione di lavoro” e di approntare le relative tutele assicurative pubbliche e private. Si tratta di prevedere nuovi strumenti risarcitori e indennitari nei contratti collettivi nazionali di lavoro.